Von der Rechtsunion zur Schulden- und Abgabenunion
Europa am Scheideweg zwischen Ausnahmezustand und Normalität
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Angesichts der laufenden Debatten über weitere gemeinsame EU-Anleihen – etwa zur langfristigen Finanzierung der Ukraine – stellt sich eine grundsätzliche Frage: Entfernt sich die Europäische Union schleichend von dem rechtlichen und demokratischen Versprechen, auf dem ihre Zustimmung einst beruhte?
Die EU war von Beginn an ein rechtlich begrenztes Projekt. Ihre Verträge versprachen Kooperation ohne Haftungsunion, Integration ohne Entmachtung nationaler Parlamente und gemeinsame Politik ohne eigenständige Steuerhoheit. Dieses Versprechen war keine Rhetorik, sondern Voraussetzung politischer Zustimmung – und wiederholter verfassungsgerichtlicher Billigung.
Heute steht dieses Versprechen unter Druck. Nicht durch einen offenen Vertragsbruch, sondern durch eine schrittweise funktionale Verschiebung: gemeinsame Verschuldung, neue EU-Einnahmequellen mit Abgabencharakter und eine Ausgabenpolitik, deren demokratische Rückbindung nicht im gleichen Maße mitgewachsen ist.
Gemeinsame Schulden als neue Referenz
Mit dem Corona-Wiederaufbaufonds „NextGenerationEU“ (NG-EU) hat die EU erstmals in großem Umfang gemeinsame Schulden aufgenommen: bis zu 806 Milliarden Euro, rückzahlbar bis 2058 (EU-Kommission, 2020; Beschluss zum Aufbauinstrument NextGenerationEU). Das Bundesverfassungsgericht hat dieses Instrument 2021 als verfassungskonform eingestuft – allerdings ausdrücklich als Ausnahme, gebunden an Zweck, Volumen und zeitliche Begrenzung.
Problematisch ist weniger diese Entscheidung als ihre Wirkung. NG-EU dient zunehmend als Referenzmodell für weitere Vorhaben. Gemeinsame Anleihen werden nicht mehr nur als singuläre Krisenreaktion, sondern als dauerhaft verfügbares Instrument diskutiert. Damit verschiebt sich die politische Erwartung: Gemeinsame Haftung wird nicht mehr begründet, sondern vorausgesetzt.
Einnahmen mit faktischem Abgabencharakter
Parallel dazu etabliert die EU neue Einnahmequellen. Der Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) soll ab 2026 verbindlich greifen. Offiziell dient er der Vermeidung von Carbon Leakage und ist kein Steuerinstrument. Faktisch führt er jedoch zu preiswirksamen Belastungen von Importgütern, die beim Verbraucher ankommen.
Die EU rechnet mittelfristig mit 1–2 Milliarden Euro Einnahmen pro Jahr (EU-Kommission, CBAM-Folgenabschätzung 2023). Diese Mittel fließen in den EU-Haushalt. Politisch werden sie mit Klimazielen verknüpft, rechtlich sind sie jedoch nicht strikt zweckgebunden. Damit erweitern sie den finanzpolitischen Handlungsspielraum der Union – ohne dass eine entsprechende Ausweitung parlamentarischer Kontrolle erfolgt.
Ausgabenpolitik und Ukraine-Hilfen
Diese Entwicklung zeigt sich besonders deutlich bei den EU-Hilfen für die Ukraine. Über die Ukraine Facility sind bis 2027 rund 50 Milliarden Euro vorgesehen (EU-Rat / EU-Kommission, Ukraine Facility, 2024). Zusätzlich werden weitere Finanzierungsinstrumente diskutiert, teils mit einem Volumen von 50 bis 100 Milliarden Euro, teilweise in Form gemeinsamer Anleihen (öffentliche Rats- und Kommissionsdebatten 2024/25).
Gleichzeitig weisen EU-Berichte regelmäßig auf Defizite bei Transparenz, Rechtsdurchsetzung und institutioneller Stabilität in der Ukraine hin. Förderungen sind konditioniert, Auszahlungen an Reformschritte gebunden. Dennoch werden Umfang und Dauer der finanziellen Verpflichtungen ausgeweitet. Daraus ergibt sich ein strukturelles Spannungsfeld zwischen wachsender Haftung und begrenzter demokratischer Kontrolle.
Klimaschutz, Haushaltshoheit und Grenzen der Ausnahme
Klimaschutz ist ein legitimes politisches Ziel. Gerade deshalb darf er nicht zur pauschalen Rechtfertigung für neue Abgaben- und Verschuldungsmechanismen werden. Wenn CO₂-Bepreisung faktisch Steuerwirkung entfaltet, ohne den klassischen Anforderungen demokratischer Haushaltslegitimation zu genügen, entsteht ein verfassungsrechtliches Problem.
Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt betont, dass die Budgethoheit der Parlamente zum Kern demokratischer Selbstbestimmung gehört. Ausnahmen mögen zulässig sein – ihre Entgrenzung ist es nicht.
Das Krisenargument – und seine Grenze
Unbestritten ist: Pandemie und Krieg stellen außergewöhnliche Lagen dar. Gemeinsame Schulden können stabilisierend wirken, Instrumente wie CBAM industriepolitisch sinnvoll sein. Doch gerade Ausnahmen verlangen klare Grenzen. Werden sie zur Regel, verlieren sie ihre rechtfertigende Kraft.
Was bislang fehlt, ist eine Rückführung in den vertraglichen Normalzustand – oder zumindest eine offene politische Debatte darüber, ob die EU dauerhaft mehr sein soll als das, wozu die Bürger ihr ursprünglich zugestimmt haben.
Schluss
Die EU ist nicht gescheitert. Aber sie befindet sich an einem Scheideweg. Schulden, Einnahmen und Ausgaben werden europäisiert, während demokratische Kontrolle nicht im gleichen Maß vertieft wird.
Wer darauf hinweist, wendet sich nicht gegen Europa. Er erinnert an das, was Europa sein sollte – und was es nur bleiben kann, wenn Integration wieder konsequent an Recht, Verantwortung und parlamentarische Legitimation gebunden wird.