26-2-16 뮌헨안보회의 보고서 under destruction
요약본
세계는 '불도저 정치'의 시대로 접어들었다. 신중한 개혁이나 정책 수정이 아닌 전면적인 파괴가 이제 일상이 되고 있다. 기존 질서의 제약으로부터 자국을 해방시켜 더 강하고 번영된 국가를 재건하겠다고 약속하는 세력 중 가장 대표적인 이가 현재 미국 행정부다. 그 결과, 건설이 시작된 지 80여 년 만에 미국이 주도해온 1945년 이후의 국제 질서가 지금 해체되고 있다.
많은 서구 사회에서 개혁보다 파괴를 선호하는 정치 세력의 기세가 거세지고 있다. 자신들의 사회가 추구해온 자유주의적 궤적에 대한 분노와 후회에 힘입어, 이들은 더 강하고 번영한 국가의 출현을 막을 것이라고 믿는 구조물들을 허물어뜨리려 한다. 이러한 혼란을 초래하는 의제는 민주적 제도의 성과에 대한 광범위한 회의감과 의미 있는 개혁 및 정치적 노선 수정에 대한 전반적인 신뢰 상실에 기반을 두고 있다. 2026년 뮌헨 안보 지수를 위해 조사된 모든 G7 국가에서 현 정부의 정책이 미래 세대를 더 나아지게 할 것이라고 응답한 비율은 극히 일부에 불과했다. 또한 국내외적으로 정치 구조는 지나치게 관료화되고 사법화되어 있어, 국민의 필요에 더 잘 부응하기 위한 개혁이나 적응이 불가능한 것으로 인식되고 있다. 그 결과, 불도저, 철거 공, 전기톱을 휘두르는 자들을 공개적으로 찬양하지는 않더라도 조심스럽게 존경하는 듯한 시선으로 바라보는 새로운 분위기가 조성되었다.
기존 규칙과 제도에 도끼를 휘두르는 세력 중 가장 강력한 이는 도널드 트럼프 미국 대통령이다. 그의 지지자들에게 워싱턴의 '불도저 정치'는 제도의 관성을 깨뜨리고 교착 상태에 빠진 도전 과제들에 대한 문제 해결을 강제할 것이라고 약속한다. 나토의 국방비 지출 목표 달성과 이스라엘-하마스 간 휴전 협정 타결 등의 돌파구가 그 사례다. 그러나 과연 파괴가 실제로 국민의 안보, 번영, 자유를 증진할 정책을 위한 토대를 마련하고 있는지는 불분명하다. 오히려 우리는 원칙에 기반한 협력 대신 거래적인 딜, 공공의 이익보다는 사적인 이익, 보편적 규범보다는 지역 패권국에 의해 좌우되는 지역들로 특징지어지는 세상을 목격할지도 모른다. 아이러니하게도 이것은 '불도저 정치'에 희망을 걸었던 사람들이 아닌, 부유하고 강력한 자들에게 특혜를 주는 세상일 것이다.
기존 국제 질서의 핵심 요소들을 포기하려는 미국 행정부의 움직임은 세계 여러 지역에 영향을 미치고 다양한 정책 영역을 교란시키고 있다. 그 영향은 오랫동안 '팍스 아메리카나'에 의존해 왔고 막대한 혜택을 누려온 유럽과 인도-태평양 지역에서 특히 두드러진다. 마찬가지로, 기존 제도와 규칙에 대한 워싱턴의 급선회 영향을 가장 크게 체감하는 정책 분야는 세계 무역, 국제 개발, 인도적 지원 분야일 것이다.
러시아가 우크라이나 전선 곳곳에서 전술적 주도권을 다시 잡아가고 유럽 전역에서 하이브리드 전쟁을 강화하는 시점에, 워싱턴의 점진적 후퇴, 우크라이나 지원에 대한 동요, 그린란드에 대한 위협적 언사는 유럽의 불안감을 고조시키고 있다(2장). 유럽 안보에 대한 미국의 접근 방식은 이제 안심시키기, 조건 달기, 강압하기 사이를 오가는 변덕스러운 것으로 인식된다. 워싱턴의 오락가락하는 신호에 직면하여 유럽 국가들은 더 큰 자율성을 준비하는 동시에 미국의 관여를 유지하기 위해 노력하고 있다.
인도-태평양 지역(3장)에서 미국의 파트너들은 비슷한 상황에 직면했지만 대처 메커니즘은 더 적다. 갈수록 강력해지는 중국은 역내 안정을 위협하는 도발과 강압을 통해 지역 패권을 강력히 추구하고 있다. 많은 역내 국가들은 자체적인 방위 역량을 강화함으로써 대응해 왔다. 한편, 미국의 안보 공약과 이 지역에 대한 전략적 관심에 대한 의구심이 커졌다. 미국이 중국의 패권을 저지한다고 주장하지만, 역내 국가들은 미국의 최근 행동이 그 목표와 모순된다고 본다. 일부 국가들은 워싱턴이 파트너국 지원보다 베이징과의 거래를 더 중요하게 여기는 것은 아닌지 우려하기도 한다. EU나 나토에 필적할 만한 메커니즘이 부족한 인도-태평양 행위자들은 미국의 관여를 이끌어내려는 노력과, 흔히 중국을 통해 접촉하는 방식으로 위험을 분산시키려는 행보 사이에서 갈등하고 있다.
지난 수십 년 동안, 세계 무역 체제(4장)는 균등한 성장이라는 약속이 실현되지 않았고 WTO가 공통 규칙의 공정한 수호자 역할을 하는 데 종종 어려움을 겪으면서 점점 더 논란의 대상이 되어 왔다. 미국 행정부의 관점에서는 이러한 실패들이 중국의 부상과 미국의 산업 쇠퇴에 기여했다. 트럼프 대통령의 재집권 이후, 워싱턴은 자신들이 한때 구축하는 데 도움을 주었던 세계 무역 규칙을 공개적으로 폐기했다. 그중에는 거의 모든 국가에 대해 WTO 비준수가 아닌 광범위한 관세를 부과하고, '미국 우선'에 유리한 양자 협상을 확보하기 위해 경제적 강압을 대대적으로 사용하는 것이 포함된다. 한편 중국은 시장을 왜곡하는 관행을 지속하고 경제적 병목 지점을 무기화하는 수위를 높였다. 미국과 중국의 불공정 무역 관행에 직면하여 전 세계 정부들은 무역 제한 조치를 취했지만, 많은 국가들이 무역 자유화를 강화하고 WTO 법에 기반한 새롭고 더 긴밀한 파트너십을 구축하는 데에도 주력하고 있다.
세계 무역과 마찬가지로, 개발 협력과 인도적 지원(5장)도 오랫동안 압박을 받아 왔다. 경제적 압박, 포퓰리즘적 허위 정보 캠페인, 지정학적 경쟁 심화라는 현실에 직면하여 전통적인 공여국들은 자국의 국가 이익을 더 좁게 정의하게 되었다. 그 결과, 트럼프의 두 번째 임기 이전에도 세계는 2030년까지 유엔 지속가능개발목표 17개 중 어느 하나도 달성할 궤도에 오르지 못했고 많은 인도적 대응은 자금 부족에 시달렸다. 그러나 미국의 정책은 이미 긴장 상태에 있던 개발 및 인도적 지원 체계를 존립 자체의 위기로 몰아넣었다. 트럼프 행정부는 지속가능개발목표를 거부하며 "세계주의적 시도"라고 비난했다. 그리고 예산 삭감은 이미 많은 저소득 및 중간 소득 국가 국민들에게 영향을 미치고 있다. 남겨진 공백이 비전통적 공여국들에 의해 완전히 채워질 것이라는 어떤 징후도 없기 때문에, 가장 취약한 사람들에 대한 연대 의지를 여전히 지닌 국가들은 개발 및 인도적 지원 체계의 효율성과 효과성을 개선하려는 개혁에 초점을 맞추고 있다.
도전 과제는 실로 막대하다. 그러나 이러한 사례들은 규칙 기반 질서에 여전히 투자하는 행위자들이 조직화하여 '불도저 정치'의 영향을 억제하려 하고 워싱턴의 주도에 의존하지 않는 새로운 접근법을 시험하고 있음을 보여준다. 많은 이들이 자신들이 '불도저 정치'의 방관자로 남는다면 결국 강대국 정치의 희생양이 될 것이며, 소중히 여겼던 규칙과 제도가 잔해로 변해도 놀랄 일이 아님을 이해한다. 그러나 파괴 정책의 최악의 발현을 억제하려면 이러한 행위자들이 앞으로 나서야 할 것이다. 무엇보다도 자국의 역량 자원에 대대적으로 투자하고 이를 긴밀한 협력을 통해 결집하는 것이 중요하다. 그러나 '해체 정치'에 반대하는 정부들은 또한 의미 있는 개혁과 정치적 노선 수정이 실행 가능하며, 광범위한 파괴 정책보다는 개선에 대한 증가하는 요구를 훨씬 더 잘 충족시킬 수 있다는 점을 신뢰성 있게 입증해야 할 것이다.